隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、高速增長，人民的收入水平不斷提高，工業(yè)化生產(chǎn)方式加工制作的消費品越來越多地進(jìn)入人們的生活，在豐富和方便了人們生活的同時也產(chǎn)生了大量的包裝廢棄物，人為地制造出大量的生活垃圾。這些生活垃圾占用耕地，污染環(huán)境，造成資源的大量浪費，已到了必須予以重視、非解決不可的時候了。

1 城市垃圾對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重不良影響

我國改革開放20多年來，對生態(tài)環(huán)境日益重視，城市綠化率由1993年的28%上升到2003年的40.5%[1]，但是城市的生態(tài)環(huán)境仍然不容樂觀。我國有668個大中城市，與發(fā)達(dá)國家相比，我國城市人口多、密度大，人們?nèi)粘Ｉ�活中丟棄的廢棄物產(chǎn)生的垃圾量很大且很集中，其中很大一部分是包裝廢棄物。據(jù)統(tǒng)計，我國每年產(chǎn)生近1.5億噸城市垃圾，其中80%～90%來自大中城市，但目前我國的城市垃圾處理率僅為50%左右[2]，真正符合無害化處理標(biāo)準(zhǔn)的比例在2004年僅為20%左右[3]。我國垃圾積存量目前已經(jīng)達(dá)到65億噸[4]，城市垃圾平均每年以8.98%的速度增長，北京等少數(shù)城市年增長率已達(dá)到15%～20%，有200多個城市被垃圾包圍著[2]。

城市垃圾中的主要成分有有機(jī)物，如廚余、木屑等;有無機(jī)物，如煤灰、磚瓦等;有廢品類，如紙張、塑料和金屬等。據(jù)估計，全世界每年產(chǎn)生的垃圾中，大約有1/3屬于包裝廢棄物[5]，我國也不例外，大量包裝廢棄物加重了環(huán)境負(fù)擔(dān)，城市垃圾包括包裝廢棄物對生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生如下幾個方面的不良影響。

1.1使城市的生態(tài)環(huán)境污染加劇

目前，大部分城市的垃圾處理采用露天堆放和放到自然溝壑中填埋等簡單方法，這種處理垃圾的方法，必然會污染城市生態(tài)環(huán)境:一是污染水體。堆放的垃圾或填埋的垃圾場未作任何與水體隔絕的處理措施，其中的有毒物質(zhì)會通過雨水、雪水滲透到水體之中，污染水源和地下水資源。國家環(huán)保局2002年的抽樣調(diào)查表明，全國城市生活垃圾填埋場所在地的地下水有86%超過國家水污染標(biāo)準(zhǔn)[3]。二是污染土壤。垃圾中的重金屬元素如As、Pb、Cd、Hg、Cu等進(jìn)入土壤，會被農(nóng)作物吸收，最終危害人體健康。三是污染空氣。堆放在城市周邊的垃圾會產(chǎn)生大量的有毒氣體，一些城市在露天焚燒垃圾，產(chǎn)生二口惡英及其他有毒氣體，使本已污染嚴(yán)重的城市空氣更加污濁。

1.2占用大量耕地，使其寸草不生

城市垃圾堆放在城市周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，我國目前的城市垃圾積存量達(dá)到65億噸，占地5萬多公頃[4]，并且每年都在擴(kuò)大。無論是垃圾堆放場，還是垃圾填埋場，都占用了耕地，使耕地面積本就過少的我國更加捉襟見肘。此外，在堆放垃圾的地方，無法種植樹木，使城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

1.3臭氣熏天，滋生蚊蠅

大量被丟棄的食物包裝袋和包裝盒之類的垃圾中仍有殘剩食物，這些殘剩的食物霉變之后，臭氣熏天，是老鼠的藏生地，蚊蠅的滋生處。結(jié)果，人類產(chǎn)生的生活垃圾，養(yǎng)肥了老鼠和蚊蠅，它們反過來與人類為敵，襲擊人類，傳染疾病，使人類深受其害，破壞了人類安寧的生活環(huán)境。

1.4給一些不法之徒以可乘之機(jī)

由于人們生活水平提高，越來越強(qiáng)調(diào)增加食品的營養(yǎng)，也使得廢棄食品包裝物中的食品殘留物同樣富有營養(yǎng)，致使城市垃圾富營養(yǎng)化。同時，也給一些不法之徒以可乘之機(jī)，他們把垃圾場當(dāng)做飼養(yǎng)豬、雞等牲畜和家禽的場所，把垃圾作為飼料，然后再將這些以垃圾為生的豬和雞賣給城市屠宰作坊，進(jìn)而流向市場。

1.5產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)生二次污染

城市垃圾場中的垃圾品種幾乎與市場上豐富的商品一樣多。由于未得到及時處理，一些收破爛的人、拾荒的人在垃圾中尋“寶”，將一些所謂的可用之物撿回去，如舊衣服、舊注射器、一次性筷子、塑料袋、食品包裝盒等，不經(jīng)任何消毒和再生制作，通過不法手段流向市場，產(chǎn)生二次污染，危害消費者的健康。

2 產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益

我國城市垃圾的主要成分有煤灰、紙張、塑料和金屬，其中紙張、塑料和金屬有相當(dāng)一部分來自產(chǎn)品的包裝，是完全可以回收利用的，可以節(jié)省大量的資源和能源，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。例如，在城市垃圾中，廢紙（含包裝紙）所占比例為2%～12%，利用1噸廢紙可以重新造紙800公斤，可以節(jié)約木材4立方米，節(jié)約用電400度，節(jié)約用煤400公斤，節(jié)約用水30噸;玻璃類制品所占的比例大約為1.87%，利用１噸碎玻璃回爐加工可以節(jié)約用煤１噸，節(jié)約用電400度[6]。我國每年產(chǎn)生500萬噸塑料垃圾，只有30%左右由個體戶自發(fā)回收利用，還有價值50億元的資源被浪費掉了[7]。這些數(shù)據(jù)表明產(chǎn)品包裝廢棄物回收利用可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而其社會效益主要表現(xiàn)在減少對生態(tài)環(huán)境的污染方面，有利于保持城市生態(tài)平衡，為社會節(jié)約大量的資源，延緩我國自然資源枯竭的速度。

已有一些發(fā)達(dá)國家對垃圾成功地實施回收利用，尤其是對產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。如芬蘭有一半的垃圾實現(xiàn)了再利用，2001年廢紙回收利用率達(dá)到70%;日本從廢品中回收的銅占全國銅需求量的80%[8]，廢棄包裝物的回收利用率為78%，造紙原料50%以上來自回收市場;法國的廢棄包裝物回收利用率為57%，90%的瓦楞紙是用回收的廢紙生產(chǎn)的;美國鋁罐回收率為95%[5]。美國有三家垃圾處理公司包攬了全國15%以上的垃圾處理量，年創(chuàng)效益20億美元以上[8]。這些都說明發(fā)達(dá)國家在產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用上取得了很不錯的效果，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，值得我國效仿。

3 產(chǎn)品包裝廢棄物回收利用要解決的幾個關(guān)鍵問題

產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用是一件利國利民和有益于下一代的好事，但老百姓的積極性調(diào)動不起來，且參與者極少，即使有人參與了，也不能持久地堅持下去。其原因在于有幾個關(guān)鍵問題沒有得到解決。

3.1地方政府職能缺位問題

我國的改革開放是逐漸由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的，上個世紀(jì)末和本世紀(jì)初我國加大了企業(yè)改革的力度，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。實現(xiàn)政企分開，政府對企業(yè)經(jīng)營活動不再直接干預(yù)，而是通過各種政策和法律法規(guī)進(jìn)行宏觀調(diào)控，使企業(yè)有經(jīng)營自主權(quán)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展，不少企業(yè)進(jìn)行了股份制改革，企業(yè)更加靈活了�？墒�，有些企業(yè)置政府的政策和法律于不顧，大肆生產(chǎn)白色污染源之一—一次性塑料泡沫餐盒。除此之外，我國塑料袋的產(chǎn)量越來越高，生產(chǎn)的企業(yè)越來越多，塑料袋的價格越來越便宜，致使人們隨意丟棄。塑料袋污染嚴(yán)重，經(jīng)使用后丟棄的都成了污染物。雖然國家出巨資治理環(huán)境污染，也出臺了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，而某些地方政府對產(chǎn)生污染源的企業(yè)不予以追究，不給予嚴(yán)懲，甚至聽之任之。這就是地方政府職能缺位的結(jié)果，該管的事沒有管到位，原因何在？因為這些生產(chǎn)塑料餐盒和塑料袋的企業(yè)，能上繳稅金，這是對地方財政的一種貢獻(xiàn);能解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)問題，減輕政府解決居民就業(yè)問題的壓力;能增加當(dāng)?shù)谿DP，使當(dāng)?shù)卣�府政績提高。從這些原因分析中我們不難發(fā)現(xiàn)，這是當(dāng)?shù)卣�府的地方保護(hù)主義在作怪。

要解決地方政府職能缺位問題，必須采取如下對策:（1）提高政府官員對地方保護(hù)主義的危害認(rèn)識。組織政府官員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，樹立全國一盤棋的思想，提高認(rèn)識，提高覺悟，自覺放棄地方保護(hù)主義。（2）對政府官員實施問責(zé)制。對職責(zé)范圍內(nèi)的本職工作沒有做好，要承擔(dān)失職的責(zé)任，以此來提高政府官員的工作責(zé)任心。（3）實施政府官員跨省交換制。政府官員在一個地方工作久了，非常容易滋生地方保護(hù)主義，如果對政府官員實行跨省平級交換，每四年交換一次，可以擴(kuò)大其工作視野，打破各種關(guān)系網(wǎng)，有利于促使政府官員盡心盡力工作。（4）全國人大應(yīng)加強(qiáng)和完善對行政不作為的立法工作。對行政不作為的政府官員依法追究責(zé)任。（5）加強(qiáng)中央政府對地方政府的監(jiān)督工作。中央政府每年派出檢查組不定期檢查地方政府官員的工作，督促地方政府將中央政府的政策和要求落到實處，并依法施政。

3.2法律體系不健全與有法不依問題

城市垃圾污染嚴(yán)重，其中大量的包裝廢棄物加重了環(huán)境壓力，危害很大，必須依法處理。由全國人大通過的于1996年4月1日起實行的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，是我國首部有關(guān)防治固體廢物污染環(huán)境方面的法規(guī)，2004年12月29日經(jīng)人大審議通過了該法的修訂案，并于2005年4月1日開始施行。從該法第一次頒布施行到第一次修訂，相隔9年時間，其間出現(xiàn)了許多新問題，2003年5月至6月，經(jīng)人大常委會成立的調(diào)查小組調(diào)查確認(rèn)存在的問題有:一是固體廢棄物產(chǎn)生量持續(xù)增長。城市生活垃圾每年增長4%，工業(yè)固體廢物每年增長7%。二是固體廢物處置能力不足。三是固體廢物處置標(biāo)準(zhǔn)低，且管理不嚴(yán)，城市生活垃圾無害化處置率僅達(dá)到20%左右。四是農(nóng)村固體廢物污染問題日益突出;五是廢棄電器產(chǎn)品等新型廢物不斷增長［9］。這些問題是客觀存在的事實，說明我國法律體系不健全，同時也說明全國不少地方有法不依的情況依然嚴(yán)重。雖然該法經(jīng)過修訂，在不同程度上更加完善和健全了，但有法不依的問題是通過法律修訂所不能解決的，因為這涉及法律之外的管理體制和人的觀念問題。

要解決產(chǎn)品包裝廢棄物法律體系不健全和有法不依的問題，必須采取如下對策:（1）中央政府動員全國相關(guān)法律機(jī)構(gòu)繼續(xù)觀察和調(diào)查該法修訂后的實施效果，尋找法律漏洞，設(shè)立信息反饋渠道，如采用媒體渠道和互聯(lián)網(wǎng)渠道，在媒體和互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)立討論該法的專欄，將這些信息向人大常委會反映。（2）政府出面組織有關(guān)人員將發(fā)達(dá)國家的相關(guān)法律、法規(guī)譯成中文，以便于我國立法機(jī)構(gòu)有關(guān)人員參考借鑒。因為許多發(fā)達(dá)國家的法制都較為健全，相關(guān)的法律也較為完善，借鑒他們成功的立法經(jīng)驗，我們就可以少走彎路，以彌補(bǔ)我們的法律漏洞。比如，德國主要有循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法、廢棄物限制和廢棄物處理法、包裝條例、限制廢棄物條例等;日本主要有促進(jìn)建立循環(huán)社會基本法、國家綠色消費法、資源循環(huán)再生利用法、固體廢棄物處理法、促進(jìn)資源有效利用法和節(jié)約能源法等。（3）利用各種媒體大力宣傳固體廢物污染環(huán)境防治法。讓人人知道該法，形成一種遵守法律的氛圍。（4）提高執(zhí)法者的素質(zhì)。通過對執(zhí)法者辦學(xué)習(xí)培訓(xùn)班的方式來提高執(zhí)法者的素質(zhì)，使他們在各種誘惑面前不動搖，秉公執(zhí)法。（5）加強(qiáng)輿論對執(zhí)法者的監(jiān)督。及時將執(zhí)法者的執(zhí)法情況報道出來，形成輿論監(jiān)督的氛圍，增加對執(zhí)法者監(jiān)督的壓力，促使其嚴(yán)格執(zhí)法。（6）將違法單位和個人曝光。違法者在人們的心目中形象差，其產(chǎn)品形象也會變差，消費者會將其拒之門外，該產(chǎn)品就會失去市場，生產(chǎn)企業(yè)將面臨破產(chǎn)的命運。

3.3國民環(huán)保意識淡薄問題

城市垃圾增多、回收利用率低、不進(jìn)行分類放置、隨手丟棄產(chǎn)品包裝物、塑料包裝袋滿地飛等現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，與國民環(huán)保意識淡薄有關(guān)，有相當(dāng)一部分人長期以來抱有“產(chǎn)品高價、資源低價、環(huán)境無價”的觀念。他們沒有意識到，珍愛環(huán)境、節(jié)省資源不僅有益于自身的成長和發(fā)展，而且有利于子孫后代的可持續(xù)發(fā)展以及社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。如果國民環(huán)保意識淡薄的問題不解決，我國城市垃圾污染問題和產(chǎn)品包裝物回收利用問題就不可能出現(xiàn)根本性的改變。要增強(qiáng)國民環(huán)保意識，必須采取如下對策:

（1）利用各種輿論工具，包括廣播、電視、報刊雜志、書籍、互聯(lián)網(wǎng)、墻報專欄和公益廣告等來宣傳城市垃圾包括廢棄包裝物產(chǎn)生的危害，使人們警醒。（2）舉辦城市垃圾污染危害圖片展覽，免費讓市民參觀，并要求各單位組織職工前來參觀，使他們身臨其境，得到非常真實的現(xiàn)場教育。（3）將環(huán)境保護(hù)、廢舊物回收利用、生態(tài)平衡的知識問題進(jìn)入幼兒園和中小學(xué)課堂，采用多種方法和靈活的形式開展教育，以適合于不同年齡層次的人理解。（4）國家環(huán)保協(xié)會、學(xué)會或其他組織向政府申請經(jīng)費或向企業(yè)拉贊助經(jīng)費，在全國范圍內(nèi)開展環(huán)境保護(hù)之類的有獎?wù)魑�、知識大賽等活動，以調(diào)動全國人民參與的積極性，使這項活動廣為人知，不僅城市市民參與，而且使農(nóng)民也積極參與進(jìn)來;不僅讓高素質(zhì)的人參與，而且讓低素質(zhì)的人也能通過與他人或家人合作的方式參與進(jìn)來。

3.4企業(yè)社會責(zé)任缺失問題

城市垃圾中的主要來源是工業(yè)制成品，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)工業(yè)化再加工后的包裝袋對環(huán)境污染很大，如城市中的白色污染（即塑料袋、塑料飯盒、各種含有塑料成分的包裝盒等），它們被丟棄在水里就會污染水體，進(jìn)行焚燒就會污染空氣，流失在土壤里則200年都不會降解，從而污染土壤。目前，科學(xué)家們利用現(xiàn)代生物技術(shù)已經(jīng)生產(chǎn)出可降解的新塑料，技術(shù)非常成熟，在發(fā)達(dá)國家已被廣泛使用。但是，我國的企業(yè)還沒有引進(jìn)和開發(fā)這樣的技術(shù)，關(guān)鍵的問題是生產(chǎn)普通塑料的成本低廉，生產(chǎn)可降解的塑料成本高。在城市垃圾中有許多可以回收利用的資源，為什么企業(yè)不去回收利用，原因是回收利用不如用新的方便、省錢。企業(yè)為了自己的經(jīng)濟(jì)利益就不顧社會利益，喪失了為社會作貢獻(xiàn)的責(zé)任和義務(wù)，甚至有些企業(yè)陽奉陰違，將污染物偷偷排放到水體中，將會產(chǎn)生嚴(yán)重污染的產(chǎn)品包裝或有毒包裝偷偷地流入到市場，這是企業(yè)的社會責(zé)任缺失，直接導(dǎo)致我國治理環(huán)境污染的效果不明顯。

要解決企業(yè)社會責(zé)任缺失問題，可采取如下對策:（1）完善法律制度。增加法律條文，以法制規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為，限制或禁止生產(chǎn)、使用泡沫塑料、塑料包裝盒和塑料包裝袋，從源頭上治理，并提高法律的可操作性。（2）加強(qiáng)執(zhí)法力度，堅決依法打擊違法經(jīng)營的企業(yè)。對違法企業(yè)決不姑息遷就，在經(jīng)濟(jì)上重罰，讓其付出高昂的代價，甚至罰到破產(chǎn)的地步，以起到殺一儆百的效果。（3）政府專門設(shè)立“企業(yè)社會責(zé)任網(wǎng)站”。利用該網(wǎng)站來宣傳報道企業(yè)履行社會責(zé)任的事跡，樹立企業(yè)的良好形象;同時，利用該網(wǎng)站曝光不盡社會責(zé)任和義務(wù)的企業(yè)。專門網(wǎng)站的設(shè)立便于網(wǎng)民上網(wǎng)點擊，否則，此類信息很快會被淹沒。（4）利用新聞媒體將不盡社會責(zé)任和義務(wù)的企業(yè)及時曝光，使媒體起到實實在在的監(jiān)督作用。